在生育政策之外：台灣需要新的世代契約

隨著去年台灣出生數再創新低，長年無解的少子化課題再度浮上檯面。相比於之前的下降，這波的下降結合了雙重因素。簡單而言，生育率的計算是育齡女性生育子女數量的期望值，隨著台灣長年少子化，不僅每位育齡女性的預期生育數量降低，育齡人口數量也已大幅萎縮。舉例而言，在2000年40歲以下的成年人口佔所有成年人口的一半，而到了2024年僅佔三成，而且還在持續下降中，可以說少子化的效果正在以加乘的方式進行，而台灣人口也以更快的速度減少中。

對於具體政策以及少子女化的具體成因，已有許多專家參與討論，筆者在此不再贅言。在這裡筆者試圖指出，既有政策之所以成效不彰，重要因素之一在於缺少對於目前的世代契約做更徹底的檢視與重構。因此，社會大眾對於少子化課題，也只能有籠統的「國安問題」的認知，而未能導向社會永續發展所必須的世代契約全面重整。

筆者認為，對於少子化乃至人口減少的完整對策，勢必須要建立在對於世代間關係更全面的社會對話基礎上，建立新的世代契約。筆者在此提出一些個人看法。

以老人福利為核心的舊世代契約極其崩解

從二戰以來台灣社會，以及一定程度上所有社會，對於世代間關係大體上建立在以下假設上。首先，高齡者既是傳統文化中被尊重的生命階段，也是國家以及社會整體更大的制度性關照的對象。隨著年齡增長所帶來的體力的弱化，高齡者普遍較不具在一般職場上競爭的能力，對於各類經濟風險更加弱勢，而需要額外的國家與社會的制度性保障。另一方面在更前面階段較高的生育率下，高齡者佔人口比例較低，社會也較容易負擔。

台灣福利體系的形成過程中，對高齡者的福利體系較快形成。儘管初期對於退休的制度安排侷限在特定部門，但針對其他高齡者的福利體系也是近三十年福利國家形成過程中較完整的環節，包括勞工的退休制度，國民年金與老農年金的發放，長照體系的建立，再到從乘車等大小領域對於高齡者的優惠，在台灣的福利體制中相對完善的領域。而高齡者龐大的醫療需求，也在健保體系中透過較不易生病的年輕世代繳交所支應。

在此同時，年輕人到中壯年則是被視為承擔社會責任的主體，而生育也是這個責任的一環。由於「成家」被視為生命歷程中「轉大人」的關鍵事件，連帶地這部分課題也被視為個人所必須承擔的責任，而非社會如何協助的公共議題。由於在適合婚育的青年階段，往往也正值初踏入職場的社會化關鍵階段，普遍面臨較低薪資、較不穩定的生涯。青年肩負育兒的在經濟以及個人精神上的巨大負擔，同時也尚未得以累積資產。

但在被視為個人責任的前提下，除了零星補助外，育兒的安排往往呈現「隨人顧性命」的狀態。傳統上若非由女性婚後退出職場專職照顧，就是仰賴更上一代退休雙親的協助。然而在育兒被視為生涯中「轉大人」必經之路的思維下，社會所提供的是接下來得以進入較穩定階段的許諾，對於建立制度性支持的社會力量明顯較弱，也直到相當晚近才出現相當初步的育兒支持。

簡言之，傳統的社會世代契約是以「青壯年支持高齡者」作為基礎，之所以可以成立，有幾個重要的歷史條件。

首先，戰後在高速經濟成長以及社會快速發展下，年輕世代普遍具有比上一個世代更好的教育程度以及更佳的經濟條件，對於高齡者福利普遍抱持支持的態度。

第二，在既有社會文化下，婚育被視為人生的前提而不是選擇。在這情況下育兒既然被視為人生的義務，自然也沒有需要作更多制度要求。代間互助僅存在於家庭內，而非更大的社會制度。

第三，在以往較高的生育率基礎上，高齡人口在社會中佔比較低，無論就家庭或是社會整體對於高齡者福利均處於可輕易負擔狀態。而在源源不絕進入勞動力市場的新生人口支持下，也可以讓前述進入下一個階段的許諾得以實現。

新世代契約與人口政策

前述的世代契約在近年人口以及社會變遷下，日益無以為繼，是台灣當前人口課題所面臨的關鍵課題。首先，隨著社會多元的發展，婚育不再被視為生涯中理所當然的前提，而成為生涯中所做的選擇之一。因育兒所帶來的職涯機會的縮減、收入的降低、生活風格的改變乃至身心的各種壓力與負擔均不再被視為必須度過的人生階段，而是重大的機會成本。

誠然這個改變解放了許多遭到傳統社會壓抑的個體，帶來台灣社會更多樣的發展，但既有制度仍然將生育視為義務或責任，而非一個需要去鼓勵、支持的選擇。在這個前提上，育兒女性往往面臨著較差的職涯發展，更慢的資產累積以及更大的各類壓力上。在此同時，由於年輕世代的經濟條件已未必高於，甚至很多情況下低於上一個世代，卻仍然持續要負擔高齡者各項福利。隨著生育率的持續下降與不斷延長的壽命，高齡人口比例也持續上升，更進一步加大了各種福利體系的成本，也持續強化了青壯年的經濟負擔。整體而言，舊世代契約的條件已悄然消失。

筆者認為，當前人口課題的討論必須放在如何重構社會的世代契約，而不是零星政策的回應。生育之所以需要社會整體的支持，不是基於玄虛的「國安問題」，而是對社會持續發展的投資。

在絕大多數情況下，一個孩童成長後終其一生對社會整體的貢獻，遠遠大於原生家庭的所獲。換言之，社會對育兒支持的目的不是簡單的「催生」，更不是單純給予育兒家庭的福利，而是確立社會長期發展的措施，也將讓社會所有成員受益。這個新的世代契約必須回應幾個當代的問題。

首先是生育的機會成本問題。如前所述，由於生育已不再被視為生命歷程的前提，而日益成為一個具有高度機會成本的選擇，因此除了透過傳統的各項補貼、降低育兒成本之外，如何在尊重每一個個體的前提下，盡可能用各種整體性手段降低育兒父母在各領域的機會成本，以增進育兒這個選擇，是必須建立新的政策思維。

第二則是世代間資源移轉課題。以往由青壯世代單向負擔高齡者福利的體制，勢必需要逐步調整以回應人口與經濟結構的變化。誠然高齡者的確面臨較大的各種風險，筆者也贊成包括長照等各種制度來支持高齡者的生活福祉。但不可否認的是，過去高齡者必然為經濟弱勢的預設，在今日已未必成立；許多高齡者也擁有年輕世代所缺乏的資產。根據新的經濟結構重新思考世代間的資源流向，做出相應的政策，不僅符合新的經濟結構，也更吻合公平正義。

世代團結是以往福利國家的重要概念支柱，不過方向上偏向高齡者福利。這個發展自有其歷史背景，然而在當代迫切需要新形態的世代團結，訂定新的世代契約，方能更完整地應對新的人口變局。

作者1974年生，美國杜克大學社會學博士，前後任職於中山大學與政治大學。在專業領域內外廣泛涉獵以追求知識上的自由，習慣從多樣方法與視角觀察社會事務，篤信對在地與世界的批判性認識是公民社會重要基石。著有《屏東縣誌—產業經濟篇》、《不待黃昏的貓頭鷹：陳紹馨的學術生命與臺灣研究》以及其他論文。

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